L'école réaliste de théorie des relations internationales considère les États comme les seuls acteurs du système mondial. D'autres théoriciens insistent au contraire sur le rôle des acteurs non étatiques et subnationaux. En pratique, des réseaux de villes ont été créés, mais l'expression « diplomatie des villes » demeure sujette à caution. Depuis quelques années, on assiste à un « retour de l'État » qui laisse peu de place à une action extérieure autonome des collectivités territoriales.